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政策解讀--《甘肅省國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》

來源: 作者: 時間:2019-10-23 閱讀:

改組組建國有資本投資、運營公司,是以管資本為主改革國有資本授權經營體制的重要舉措。根據《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(國發〔2018〕23號)精神,結合我省實際,甘肅省人民政府于2019年9月25日印發了《關于國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》(甘政發〔2019〕43號)(以下簡稱《實施方案》)。近日,省政府國資委有關負責人對《實施方案》涉及的政策內容進行了問答解讀。

一問:《實施方案》的出臺有何重要意義?

答:黨的十八屆三中全會提出“完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司!2019年中央經濟工作會議提出“改組成立一批國有資本投資公司,組建一批國有資本運營公司!卑凑罩醒胍,加快推進國有資本投資、運營公司改革試點工作,構建國有資本投資、運營主體,推動實現國有資本所有權與企業經營權的分離,實現國有資本市場化運作。

這一體制下,國有資產監管機構既是監管者又是股東身份,既對兩類公司監管又對實體企業監管;兩類公司則是股東身份,在政府或國有資產監管機構授權范圍內履職行權。前提是加快調整優化國有資產監管機構職能和履職方式,加強清單管理、授權管理和事中事后監管,清單以內事項大幅度減少審批和事前備案,清單以外事項和授權事項由企業依法自主決策。為此,依據《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》,省政府9月25日印發了《關于國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》,主要目的是加快推進我省國有資本投資、運營公司改革試點工作,確立權責邊界清晰、責任明確、管理規范、精準有力的國有資本授權經營體制,有利于企業自主經營決策、提升效益和效率,進一步完善國有資產管理體制,推動國有經濟布局結構調整。

二問:兩類公司、實體企業之間有什么區別和聯系?

《實施方案》明確,國有資本投資、運營公司(以下簡稱“兩類公司”)均為在國家授權范圍內履行國有資本出資人職責的國有獨資公司,是國有資本市場化運作的專業平臺,以資本為紐帶、以產權為基礎依法開展國有資本運作,不從事具體生產經營活動。其中,國有資本投資公司以對戰略性核心業務控股為主,通過投資融資、產業培育和資本運作等,發揮投資引導和結構調整作用,推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級,培育核心競爭力和創新能力;國有資本運營公司以財務性持股為主,通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式,盤活國有資產存量,實現國有資本合理流動和保值增值。

兩類公司與所持股實體企業之間,不是簡單的“投資與被投資”關系,也不是傳統意義上的“母子公司”關系,兩類公司實質上是落實黨委政府戰略意圖、實施國有資本投資運營、放大國有資本效應的“操盤手”。兩類公司對所持股的實體企業,根據政府或國有資產監管機構授權行使股東職責,維護股東合法權益,以出資額為限承擔有限責任,按照責權對應原則切實承擔優化國有資本布局、提升國有資本運營效率、實現國有資產保值增值等責任。

兩類公司與實體企業有相同和不同之處。相同之處都是企業法人,以出資額為限承擔有限責任和國有資產保值增值責任。不同之處:一是在市場化機制上,兩類公司不同于純市場化實體企業,主要按照政府確定的國有資本布局和結構優化要求,發揮平臺作用,促進國有資本合理流動,優化國有資本投向,讓國有資本更多地向重點行業、關鍵領域和優勢企業集中,推動國有經濟布局優化和結構調整,提高國有資本配置和運營效率,更好服務政府戰略需要。二是在所有制性質上,兩類公司是政府實施國有資本布局結構調整優化的平臺和抓手,必須是國有單一股東,不能進行產權多元化;實體企業可以是國有獨資公司,也可以是國有控股、參股公司,可以實施產權多元化和混合所有制改革。三是在企業經營方式上,兩類公司依法自主開展國有資本運作,不從事具體生產經營活動,不干預所持股企業日常經營。四是在法人治理結構上,兩類公司不設股東會,由政府或國有資產監管機構行使股東會職權,設立黨組織、董事會、經理層,由上級紀檢監察機關派駐紀檢監察機構,不設監事會。五是兩類公司之間也存在不同之處,國有資本投資公司主要以提升產業競爭為目標,發揮投資引導和結構調整作用,推動產業聚集、化解過剩產能和轉型升級;國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標,重在盤活國有資產存量,實現國有資本合理流動和保值增值。(兩類公司、實體企業區別參見附件1)

三問:《實施方案》如何體現之前確立的以管資本為主改革國有資本授權經營體制的要求?試點過程中如何更好地減少行政化管理手段來突出市場化運營方式?

答:新一輪國資國企改革的主要內容之一,就是以管資本為主改革國有資本授權經營體制。在《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中,都將“改組組建國有資本投資、運營公司”作為改革國有資本授權經營體制的重要內容。

《實施方案》的出臺主要從以下三方面體現了以管資本為主改革國有資本授權經營體制的要求,體現了減少行政化管理手段的要求,突出了市場化運營的目標。一是從授權的方式看,《實施方案》通過以資本為紐帶,建立了權責利相統一的授權鏈條,合理確定了出資人(出資人代表機構)、國有資本投資、運營公司和國有企業的權利邊界!秾嵤┓桨浮访鞔_,按照國有資產監管機構授予出資人職責和省政府直接授予出資人職責兩種模式開展國有資本投資、運營公司試點。兩類公司對于授權范圍內的國有資本履行出資人職責。省政府國資委結合試點企業實際及功能定位確定考核和評價辦法,定期向省政府報告考核評價結果,省政府和省政府國資委不再直接管理企業,這樣有利于減少行政化。二是從公司定位來看,國有資本投資、運營公司兩者目標各有側重,其中國有資本投資公司主要以服務我省戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標,在關系省屬區域安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,以對戰略性核心業務控股為主。國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標,以財務性持股為主。三是從公司運營模式看,兩類公司自身不從事具體生產經營活動,不干預所持股企業日常生產經營。公司通過管資本方式實現對所持股企業的管理,以出資額為限承擔有限責任。兩類公司將完善組織架構,積極推動所持股企業建立規范完善的法人治理結構,規范履職行權,通過股東大會表決、委派董事和監事等方式行使股東權利,加強財務監管,依法管理收益,形成以資本為紐帶的投資與被投資關系,協調和引導所持股企業的發展,實現公司目標。

四問:國有資本投資、運營公司試點開展以后,省政府或省政府國資委將如何進行監管,如何做到不越位、不缺位,以達到改革的預期目標?

答:《實施方案》對國有兩類公司組建之后,省政府或省國資委的監管方式作了明確規定。管理方面,國有資本投資、運營公司分為國資監管機構授權和省政府直接授權兩種模式。國有資產監管機構授權模式下,省政府授權省政府國資委依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責,結合國有資本投資、運營公司的功能定位、發展階段、行業特點、治理能力、管理基礎等,一企一策有序推進對國有資本投資、運營公司分類授權放權,維護好股東合法權益。省政府國資委制定授權放權清單,在戰略規劃、主業管理、工資總額、選人用人、股權激勵、產權管理、重大財務事項等方面,賦予國有資本投資、運營公司更充分的自主權,相關管理要求和運行規則通過公司組建方案和公司章程予以明確,并在試點工作中定期評估效果,采取擴大、調整或收回等措施動態調整。省政府國資委圍繞落實出資人職責定位,制定監管權力和責任清單,明確對國有資本投資、運營公司的監管內容和方式,依法落實國有資本投資、運營公司董事會職權。監督方面,重點在于完善對國有資本投資、運營公司的監督體系。一是整合出資人監管和審計、紀檢監察、巡視巡察等監督力量,建立監督工作會商機制,按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的原則,加強對國有資本投資、運營公司的統籌監督,提高監督效能。二是結合紀檢監察派駐改革,加強紀檢監察機構建設,強化對國有資本投資、運營公司黨組織、董事會、經理層的監督,強化對國有資本投資、運營公司領導人員廉潔從業、行使權力等的監督。三是國有資本投資、運營公司要建立內部常態化監督審計機制和信息公開制度,加強對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集等重點部門和崗位的監管,在不涉及國家秘密和企業商業秘密的前提下,依法依規、及時準確地披露公司治理以及管理架構、國有資本整體運營狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息,建設陽光國企,主動接受社會監督。四是國有資本投資、運營公司要接受省政府或國有資產監管機構的綜合考核評價?己嗽u價內容主要包括貫徹省委省政府決策部署和戰略目標、落實國有資本布局和結構優化目標、執行各項法律法規制度和公司章程,重大問題決策和重要干部任免,國有資本運營效率、保值增值、財務效益等方面。

五問:《實施方案》在哪些方面有創新?

答:《實施方案》主體內容與《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(國發〔2018〕23號)基本保持一致,在以下五方面存在創新點:一是在授權方式上,突出一企一策授權。對國有資本投資、運營公司的授權不搞“一刀切”,而是結合試點企業的功能定位、發展階段、行業特點、治理能力等情況,一企一策授權兩類公司履行出資人職責。同時,建立授權運行情況評估和動態調整機制。二是在授權范圍上,最大限度簡政放權。將戰略規劃、主業管理、產權管理、工資總額、選人用人、股權激勵、重大財務事項、經營班子業績考核和薪酬管理等方面的職權授予國有資本投資、運營公司,賦予兩類公司更加充分的自主權,突出市場化運營,提升資本運營效率。三是在規范行權上,突出規范董事會建設。明確國有資本投資、運營公司要建立外部董事占多數的規范董事會,依法落實董事會職權,以公司章程約束職權,建立監管清單和責任清單制度,加強事中事后監管。四是在資本運營上,支持推進產融結合。實施方案在“運行模式”章節增加了“產融結合”的內容,明確國有資本投資、運營公司根據自身條件和實際需要可設立財務公司,提升資本運營能力,防范各類風險,符合條件的可根據產融結合的需要,申請金融牌照,更好地服務實體經濟。五是在實施步驟上,堅持分步穩妥推進。按照分級組織、分類推進、穩妥開展的原則,先期在省政府國資委履行出資人職責的省屬企業開展國有資本投資、運營公司試點。堅持邊試點邊總結邊推廣,后續逐步擴大試點范圍。

六問:接下來的試點工作如何推進?

答:下一步試點工作推進,《實施方案》從三個方面做出了部署:第一,堅持方案先行、分類實施、穩妥有序推進試點工作。一是選擇試點企業。根據國有資本投資、運營公司改革試點工作需要,在省政府國資委履行國有資產監管職責的企業中選擇3—4戶企業進行改革試點,后續逐步擴大改革試點范圍!秾嵤┓桨浮访鞔_甘肅省國有資產投資集團有限公司、甘肅省建設投資(控股)集團總公司、甘肅省電力投資集團有限公司3戶企業為國有資本投資公司試點企業,甘肅省新業資產經營有限責任公司為國有資本運營公司試點企業。二是制訂試點方案。試點企業依照《實施方案》要求,結合企業具體情況制訂改革試點方案,報省委省政府批準后實施。第二,做好改革試點的組織實施。省國資國企改革推進工作領導小組負責國有資本投資、運營公司試點工作的組織協調和督促落實。省委組織部、省發展改革委、省財政廳、省人社廳、省政府國資委等部門按照職責分工制定落實相關配套措施,密切配合、協同推進試點工作。各市州可參照《實施方案》,結合省內實際,積極穩妥開展本地區的國有資本投資、運營公司改革試點工作。第三,出臺和落實相關配套政策。一是推進簡政放權。圍繞落實出資人職責的定位,有序推進對國有資本投資、運營公司的授權放權。將包括國有產權流轉等決策事項的審批權、經營班子業績考核和薪酬管理權等授予國有資本投資、運營公司,相關管理要求和運行規則通過公司組建方案和公司章程予以明確。二是綜合改革試點。國有資本投資、運營公司所持股國有控股企業中,符合條件的可優先支持同時開展混合所有制改革、混合所有制企業員工持股、推行職業經理人制度、差異化薪酬、企業兼并重組等改革,充分發揮各項改革工作的綜合效應。三是完善支持政策。嚴格落實國有企業重組整合涉及的資產評估增值、土地變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策。簡化企業登記、變更程序。鼓勵國有資本投資、運營公司妥善解決歷史遺留問題、處置低效無效資產。制定完善國有資本投資、運營公司的國有資本經營預算收支管理政策。

附件1:兩類公司、實體企業區別表

國有資本投資公司與運營公司區別聯系表


國有資本投資、運營公司與實體企業區別表


省政府國資委

2019年10月18日

    載自甘肅省人民政府國有資產監督管理委員會

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